全面配套改革中的直接稅改革問題

    □賈康（作者系華夏新供給經(jīng)濟學研究院首席經(jīng)濟學家、中國財政科學研究院研究員）

    來源：經(jīng)濟參考報

    當前，直接稅改革的重點是緊緊抓住房地產(chǎn)稅和個人所得稅的改革。房地產(chǎn)稅法應(yīng)盡快啟動一審，在稅法草案公之于世充分征收社會各界意見建議的基礎(chǔ)上，以公開的聽證會和內(nèi)部專題研討會等形式，集思廣益，尋求最大公約數(shù)。個人所得稅方面，應(yīng)積極準備作個人所得稅法的新一輪修訂。

    今年是改革開放40周年。中國目前所處的全面改革，迫切需要實現(xiàn)以現(xiàn)代國家治理、現(xiàn)代市場體系、現(xiàn)代財政制度和全面依法治國四者為支撐的制度創(chuàng)新。在這樣的大背景下，稅制改革尤其是直接稅改革被賦予了重要意義。直接稅改革是中國改革開放新征程中要經(jīng)受的歷史性考驗，也是高質(zhì)量發(fā)展構(gòu)建基礎(chǔ)性制度不可回避的問題。

    直接稅的概念和作用

    所謂直接稅，可以理解為其稅負不可以或者很難轉(zhuǎn)嫁，由納稅人直接承擔的稅。它顯然具有“區(qū)別對待”之中再分配的功能，就是對誰征這個稅，納稅人是把這個稅負自己承受下來了。關(guān)于直接稅的功能，理論上也有種種解釋，在國際經(jīng)驗和我們自己現(xiàn)實生活中間需要把握好的直接稅調(diào)節(jié)功能，特別涉及一種再分配功能。稅收首先會有籌集收入、滿足政府履行職能需要的功能，但是不同的稅在籌集收入的同時，多多少少都會對社會經(jīng)濟生活和人們的行為產(chǎn)生影響，一般而言，直接稅對利益分配結(jié)構(gòu)和人們行為的影響更明顯，它的調(diào)節(jié)作用是和籌集收入伴隨而生的不可回避的重要問題。所以，直接稅的調(diào)節(jié)作用往往在特定角度更被制度設(shè)計者所看重。現(xiàn)代市場經(jīng)濟所要求的稅制體系，總體來說是一種“多種稅、多環(huán)節(jié)、多次征”的復(fù)合稅制，不可能簡單地依靠一兩種稅就解決了征稅問題，必須設(shè)計成一套不同稅種的組合，這個組合里面直接稅的作用更多體現(xiàn)在為籌集政府收入的同時調(diào)節(jié)收入分配，調(diào)節(jié)經(jīng)濟和社會生活。直接稅的這種調(diào)節(jié)作用，首先要肯定的一點，是按照支付能力原則“抽肥補瘦”，在社會成員收入必然有高低差異的情況下，它產(chǎn)生的效應(yīng)是使有支付能力的、更為富裕的社會成員，更多受到直接稅調(diào)節(jié)，對公共金庫多做貢獻。進入公共金庫的資源，再通過規(guī)范的預(yù)算安排、以財政分配形式轉(zhuǎn)為扶助弱勢群體的支出，去增進低端社會成員的福利。這樣的一種調(diào)節(jié)，顯然有遏制兩極分化的趨向和功效。從各個經(jīng)濟體的發(fā)展經(jīng)驗來看，這種功能不能說是萬能的，但是沒有它又是萬萬不能的，是各個經(jīng)濟體在發(fā)展中間不約而同都要選擇的調(diào)節(jié)機制，在整個社會中形成初次分配、再分配，還有“第三次分配”（指公益慈善團體和公益組織介入的分配）的合理搭配。總體來說，在社會分配全流程里面，直接稅不可或缺。

    我國直接稅發(fā)展的基本情況

    在中國完成經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌的過程中，直接稅在所謂“稅收厭惡”上的特點，非常明顯。近些年，伴隨人們的公民意識、納稅人意識的上升，越來越關(guān)心“實際稅負”概念。如果直接告訴他們，你工資里的個人所得稅要交得更多一些，或者說你居住的自己有產(chǎn)權(quán)證的住房每年也要交房地產(chǎn)稅，他將會做何感想？這種稅收厭惡，古今中外一直存在，而中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌過程中間，我們面臨的特定的問題，就是過去中國稅制結(jié)構(gòu)里沒有什么直接稅的情況下，大家不能夠直觀地感受它，而現(xiàn)在這種情況要做改變，我們必須談?wù)撝苯佣惲?，這就必須注意到社會公眾在很多場合一定會表達出的不認可。從中國現(xiàn)代化的客觀需要來看，整個社會要走向現(xiàn)代化，那么稅制必須走向現(xiàn)代化，中國需要推進直接稅方面深刻的稅制改革，而這個改革必然是中國走向現(xiàn)代化道路上橫亙于前的一個歷史性的考驗。

    改革開放至今已經(jīng)走到了第40個年頭，再回頭看中國最有代表性的三個直接稅稅種，即個人所得稅、房地產(chǎn)稅以及遺產(chǎn)和贈與稅的發(fā)展情況。

    個人所得稅是20世紀80年代初實行開放后，有越來越多外國專家進入中國，這些專家收入較高，但他們在中國如不交個稅回到他們國內(nèi)也要交。了解到國際慣例是可以有雙邊稅收協(xié)議，所以很快在全國人大通過立法推出了個人所得稅。雖然個人所得稅比較早地建立了制度框架，但很長一段時間與中國的一般公民無關(guān)，以后隨著居民收入水平的提高，一步一步走到了現(xiàn)在，有了這種看起來涉及很多人的個人所得稅，但實際上，上一輪個人所得稅改革以后，它最典型的超額累進調(diào)節(jié)功能當時覆蓋的人群，有關(guān)部門統(tǒng)計也就兩千多萬人，現(xiàn)在也就是幾千萬人，在將近14億人中間，可能不超過1/20的人在繳納個人所得稅（當然涉及的家庭成員數(shù)會增加一倍以上，但充其量影響1億人出頭），在中國稅收收入里所占的比重有多少呢？也就是6%多一點，即1/20出一點頭兒。個稅的功能是非常邊緣化的。至于房地產(chǎn)稅，只在上海、重慶兩地進行試點，在兩地柔性切入以后，當?shù)氐呢斦杖肜锟梢哉f是微不足道地有一些收入增量——但是同時又已經(jīng)顯示了它的一些正面調(diào)節(jié)作用?？傮w來說，全國有關(guān)住房的直接稅，基本沒有。遺產(chǎn)和贈與稅，曾經(jīng)議論過，又曾經(jīng)銷聲匿跡。

    幾個需要澄清的理論誤區(qū)

    在直接稅制度必須進一步推進的改革過程中，我們怎樣經(jīng)受歷史性考驗攻堅克難？中央的大政方針和現(xiàn)在整個政治文明所要求的“稅收法定”這一原則，已經(jīng)非常明確地確立起來了：要通過立法的程序，解決這樣一種非常重要的公共資源配置里的制度建設(shè)、制度創(chuàng)新問題。這些改革涉及的思路、框架、要領(lǐng)，還有細節(jié)，會在未來的若干年不斷地被討論。從理論的視角上來看，幾個理論和認識誤區(qū)必須加以澄清。

    第一個誤區(qū)是“稅收萬能論”。有人認為，稅收能夠解決一切經(jīng)濟社會問題。似乎稅收手段一運用，就應(yīng)該能夠決定性地解決問題，這是不對的。稅收調(diào)節(jié)制度只是制度建設(shè)的一個組成部分，稅收工具只是宏觀調(diào)控的諸種工具里的可選項。在改革開放初期，政府注意到過去稅收的作用被明顯邊緣化了，所以特別注意發(fā)揮稅收的經(jīng)濟杠桿作用，在有些事情上，走到了稅收萬能論的錯誤區(qū)間里。比如我國曾經(jīng)推出過的筵席稅，希望以它來遏制大吃大喝，實際執(zhí)行過程中這個稅種并不能承擔這樣的使命。在1994年實行分稅制改革的時候，允許地方政府自己選擇這個筵席稅開征還是不開征，當時全國只有兩個地方政府（一個省級行政區(qū)的，一個地級市行政區(qū)的）選擇開征這個稅，以后都無疾而終。這種稅收萬能論的形成，有的時候也會來自一些案例引發(fā)的錯覺，它給人的錯覺，是這種事情都可以拿稅收調(diào)節(jié)，那還有什么不能調(diào)節(jié)？這是不對的。應(yīng)當理性地認識到，稅收是有調(diào)節(jié)作用，但是它不是萬能的。現(xiàn)在我觀察，這種思想傾向越來越淡化了，關(guān)于這方面的認識比過去有進步、更理性了。

    第二個誤區(qū)是“稅收無用論”。包括一些相關(guān)管理部門的人士都在不少場合強調(diào)：稅收其實起不了什么作用，不要太看重稅收。在理論界、實際部門有人以房地產(chǎn)稅為例指出：房地產(chǎn)稅并沒有起到調(diào)節(jié)作用，我們專門查了美國、日本等國家推出房地產(chǎn)稅以后的情況——他們房地產(chǎn)市場的價格沒有下降，繼續(xù)上升，說明這個稅是無用的。

    從學理上講，這種無用論不能成立。稅收不可能包打天下，稅收不是萬能的，但是應(yīng)該建立的稅收制度遲遲不建立，又是萬萬不能的。當說到美國和日本等國的房地產(chǎn)稅經(jīng)驗，我們要反問一下：為什么這些經(jīng)濟體在他們走向高收入經(jīng)濟體、走向強國的過程中，幾乎不約而同都必須解決房地產(chǎn)稅這種直接稅制度建設(shè)的問題？如果他們在那個歷史階段上不推出這種稅，那么他們房地產(chǎn)的實際發(fā)展會變成什么樣？在經(jīng)濟分析里，不能僅拿一個制度因素、一個參數(shù)，去和某一個結(jié)果簡單地一對一形成因果關(guān)系，來得出這個結(jié)論。我們必須注意到房地產(chǎn)市場價格的影響因素太多了，這些因素合在一起，是它們的合力決定房地產(chǎn)市場價位的走勢。這樣一個基本的分析態(tài)度，做研究的人是都應(yīng)該把握的，但是需要把這樣一個方法論更多地向公眾做宣傳。房地產(chǎn)稅在中國，作為直接稅，它的作用不只是單一地促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，它還有其他的目標和作用，它的作用也未必能表現(xiàn)為決定性的，但是不能否認它會發(fā)生對于房地產(chǎn)市場健康發(fā)展、包括對房地產(chǎn)市場價位的“壓艙促穩(wěn)”的這種正面效應(yīng)。稅收不是無用的，不能從稅收萬能論一下走到另外一個極端，說成是稅收無用。

    第三種認識誤區(qū)：“稅制自然演變論”，強調(diào)稅制是自然演變的，不能揠苗助長。但結(jié)合實際想一下，稅制是怎么來的呢？人類歷史上的稅制，在國家形態(tài)走到相對而言比較明朗化，特別是近代相對成熟以后，都需要有這樣一個制度建設(shè)的決策和以后為我們所推崇的立法過程的，這就是說，人為的因素不可缺少。所謂稅制的自然演變論，聽起來好像很有道理，但實際上細想一下，這是否定了我們主動地把握稅制的可塑性和推進稅制改革的必要性。如果是自然演變過程，那我們不用考慮稅制改革，它自然演變嘛。實際生活中怎么可能是這樣？我們現(xiàn)在所說的稅收法定、加快稅收立法，都是要抓住這個可塑性。這個可塑性掌握得好不好，確實有高下之分，就是我們的改革方案要落到立法先行、稅收法定的情況下，也要經(jīng)受歷史考驗，看稅改方案的水平到底如何——這是要由歷史過程來檢驗的。但我們?nèi)藶榈呐?，當然是?yīng)該使之盡可能水平更高一些。

    直接稅改革的重點

    是房地產(chǎn)稅和個人所得稅

    當前，直接稅改革的重點是緊緊抓住房地產(chǎn)稅和個人所得稅的改革。房地產(chǎn)稅法應(yīng)盡快啟動一審，在稅法草案公之于世充分征收社會各界意見建議的基礎(chǔ)上，以公開的聽證會和內(nèi)部專題研討會等形式，集思廣益，尋求最大公約數(shù)，處理好在我國絕對必要的免稅部分的設(shè)計問題，并注重配套解決不動產(chǎn)開發(fā)、交易環(huán)節(jié)相關(guān)稅費的清理、整合與減負問題。個人所得稅方面，應(yīng)積極準備作個人所得稅法的新一輪修訂，在中央已明確提出多年的“綜合與分類相結(jié)合”的改革大方向上，邁出實質(zhì)性步伐。在回應(yīng)社會訴求提高個稅“起征點”（生活費用扣除額）的同時，應(yīng)把可能歸并的各種收入與工薪收入歸并，使之接受超額累進稅率的調(diào)節(jié)，并實行家庭收入按年度申報后作出贍養(yǎng)負擔、特定支出（如剛需住房按揭貸款月供中的利息支出）的專項扣除的辦法。此外，要把已經(jīng)列入改革方案、與地方稅體系建設(shè)息息相關(guān)的資源稅改革及時推進，積極考慮是否可以把消費稅中的一部分收入推到在銷售環(huán)節(jié)征收，將這塊稅源交給地方，這樣來配合構(gòu)建地方稅體系的改革任務(wù)，以利于較好解決“營改增”之后地方政府沒有主力稅源的現(xiàn)實問題。為了形成地方大宗穩(wěn)定財力來源，目前的體制現(xiàn)狀，是安排了兩至三年的過渡方案，把“營改增”之后的增值稅收入，由中央和地方“五五開”對半分，但是這一安排并不是長久之計。因為如果把這種增值稅一半劃給地方的安排形成地方政府的長期預(yù)期的話，就一定會出現(xiàn)地方政府在自己的轄區(qū)內(nèi)努力多建企業(yè)的現(xiàn)象。因為這時候建成的企業(yè)無論盈利與否，只要一開工，馬上就有地方的增值稅收入，這將在很大程度上影響地方政府職能以公共服務(wù)為取向的轉(zhuǎn)變，不利于使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，不利于防止地方政府的行為扭曲。因此，一定要抓緊健全地方稅體系，通過相關(guān)的基礎(chǔ)性制度建設(shè)，使分稅制改革在省以下深化，現(xiàn)代財政制度得以從中央到地方貫通，并使地方政府職能切實地按照社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀要求，動態(tài)地得到健全與完善。